史料记载：“明设里正，清设保甲，光绪时则行文成例。”
别廷芳在其所著自治办法一书中指出：
保甲制度，清朝时虽明文当基层组织，但多有名无实。各地名义上有保有甲，只为应付 表册 ，上下相欺。结果庶政不能推进，土匪不能肃清，原因皆在于此。这种保甲组织，甲长是 挂 名，保长由外籍派进，‘五日京兆’，高高在上，情况茫然，官民相隔，根本不能适应自治 之形势，必须进行整顿，重新编查。
内乡在组建民团的同时，对保甲组织重新进行编查。为使保甲组织切实发挥作用。事先制订 方案和程序，将全县教职员工、公务人员、年龄较大的学生，组成编查员，集中培训，分到 各地协助工作。以保为单位召开乡民大会讲解保甲编查之意义、方法、程序，动员群众积极 参与。从清查户口入手，逐户逐人登记，一式三份。按中央法令，十户为一甲，甲设甲长； 十甲为一保，保设保长；十保或数保为一联保，设一联保主任。特殊情况一甲不少于六户， 不得超过十五户。同时实行“切结具保制”。一甲编查完毕，甲长与十户户长签“切结 具保书”。甲长保结十户，十户相互保结。一保编查完成，由十甲甲长与保长签字具结。这 种户与甲、甲与保、保与联保三级切结，互为连坐之法，使相互监督，一户犯法，十户株连 ，人人警惕，户户制约，对于防匪防盗，稳定社会秩序起到了积极的作用，促进了征兵、 派款、运输、做工等项任务的顺利完成。
清理户口，整顿保甲，开创了河南全省县级人口普查之首。全县共有8万余户，45万人。下 设九个区，72联保，三千余甲。区、保、甲三级有户册存档。户户门前悬挂门牌，以备随时 考查。
内乡在自治时期，所以能够使境内“夜不闭户、路不拾遗”，原因就在严格保甲，切结连 坐 ，推行五证，人人参与。后段别又把连坐的范围扩大到区长、区队长、联保主任、联队长。 如某处发生抢劫案件，甲长、保长、小队长、联保主任、联队长如能及时破案者，不 予追究。如匪盗逃脱，则失主所失之财物，由上列人员共同赔偿。赔后破案者，由变卖匪产 偿付所赔。若甲村某户被抢，抢者为乙村某户，该管地段之“切结户”、甲长、保长、联 保主任、区长等，能及时扭送者免议，否则共同连坐。但也有个别不法之徒，趁机混水摸鱼 。西峡口镇黄狮保有个叫张起社的，此人好吃懒做。一天夜内，他先用绳子把自己绑住， 大喊 “土匪抢人了。”自报被抢走大洋五十元，衣服数件。当地“切结户”、甲长、保长，经过 实地察看，没有被抢痕迹。大家怀疑此户家贫如洗，哪有五十元大洋在家里。经过盘问他承 认自己假设现场，企图骗取赔款，后被联保处仗责100大棍了事。
保甲政令，久已推行，而又流于形式，原因是保甲长没有名份，没有薪水。上级根本不把保 、甲长当作下级人员看待，就连政警、区丁也刁难或虐待侮辱之。别廷芳在编查保甲后，特 作三条规定，以提高保甲长的政治地位：①对于基层之保甲长，应以地方首事之礼相待，违 者严惩；②地方保甲长为下级基层干部；③保甲长如有失职，不得轻易传票，如需考询， 可 用请贴或通知形式，不准随意侮辱和打骂。保甲长地位之提高，保甲组织相应加强，对自治 事业的推行起了一定的促进作用。
1927年(民国十六年后)，内乡境内股匪已全部肃清，而邻县匪盗仍环布四周。为了完善保甲 制度，确保境内的安全，别廷芳又倡导推行“五证”。
据其三自办法称：“以人民行动无定，无法识别奸诈(坏人)，乃推行‘出门证’； 以人民出 入本境无法纠察其踪迹，乃推行‘通行证’；坏人乔装乞丐，以图破坏治安，乃推行‘乞丐 证’；以匪人常化装为小贩刺探军情，乃推行‘小贩营业证’；以不良分子借故内迁入境， 乃推行‘迁移证’。此乃推行五证之由来也。”
所谓五证，即：
出门证。凡本县人赴外县外地者，由出门人事前申报甲长转保长，填证盖章；需留宿者由 当 地户主或店主到保公所加盖公章；无证外出或私留客人者连坐。外县人入境应持当地证明， 经 入口处联保审查盖章，方准通行。归回时向发证单位缴证注销。在联保范围内出门不领出门 证。
通行证。凡过往客人入境，一律到边境联保申请领取通行证。日期地址不符者予以扣留 ； 需延期者，就近申请，加盖图记。如无证投宿，应拘送保公所经详查无异，补发通行证。
乞丐证。凡迫于生活，不得不外出乞讨者，应有人具保，保甲审查，联保发证，有效期一个 月，无证者一律不准乞讨。逾期重新填证。
小贩营业证。凡出门经商，需将营业种类陈明，取具保人，联保发证，有效期一个月。无 证不准营业，不准入境，逾期更换。
迁移证。本县内由一村迁往另村，逐级上报，由区长签证始可迁入。外县人迁入，应由到达 之保验证，暂住考查两月，确系好人，出结具保，方可编入保甲。
推行“五证”，是严格保甲制度之补充办法，保、甲连坐是纠察内部的办法。推行“五证 ” 是纠察往来行人之办法，二者结合，内匪不能滋生，外匪无法潜入，社会得以安宁。境内 “夜不闭户，路不拾遗”十多年如一日。
办法制订后，由联保执行免费发证。为了考察“五证”办法执行情况，一日，他独自一人， 不带通行证，在马山口镇郑湾一带行走，被路岗人员盘查，向他要证。他说走得急忘了带证 。岗哨人员问他：“你是哪里人”“我是西峡口人”岗哨一想：一个外乡人，出门没带证一 定有问题，就把他带到当地联保处。进门就喊：“樊主任!我今天盘查出一个外乡人，没有 带证，你来看看咋办?”联保主任樊耀武，本系宛西乡师毕业生。顺门缝一看，原来是校长 ，慌忙出门相迎。先立正敬礼，后连声道歉。并严斥岗哨：“你们这些人真是有眼无珠，这 是别司令，是来咱这儿检查工作的。你们这样对待，太不像话……”。别立即挥手制止： “要说责骂嘛，不是他们，是你!执行条例任何人都得遵守，我没带证，他们盘问我是对的 ，说明 他们办事认真。而你呢?对办事认真的人还训斥，这对吗?”别廷芳对这位岗哨人员认真负责 之精神十分满意，当场下令赏岗哨人大洋十元，以资鼓励。
此事一传十，十传百，上行下效，使五证制度顺利实行。
